Zum Inhalt wechseln

Positionspapier: Eckpunkte eines Ausschreibungsmodells für die EEG-Vergütung der Stromerzeugung aus Biomasse


Einordnung der Eckpunkte

Der Bundesverband BioEnergie e.V. (BBE), der Deutsche Bauernverband e.V. (DBV) sowie der Fachverband Biogas e.V. (FvB) erarbeiten ein Konzept für die Vergütungsbedingungen der Stromerzeugung aus Biomasse für die 2016 geplante Reform des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG). Dieses wird in den nächsten Monaten veröffentlicht. Da die Bundesregierung plant, die Förderung von Erneuerbaren Energien zukünftig über ein Ausschreibungsverfahren zu vergeben, ist ein solches Verfahren Teil des BBE/DBV/FvB-Konzepts. Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich daher nur auf ein mögliches Ausschreibungsdesign. Das Konzept soll im Kern jedoch auch dann gelten, wenn sich die Politik gegen die Einführung von Ausschreibungen bei Bioenergietechnologien entscheidet.

Vorgaben der Politik

Die Vorschläge zur Ausgestaltung eines Ausschreibungsmodells orientieren sich an dem durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) festgesetzten Rahmen. Im Einzelnen macht das BMWi folgende Vorgaben:


    1. Bei der Umstellung auf ein Ausschreibungsmodell soll es zu möglichst geringen Änderungen gegenüber dem EEG 2014 kommen.

    2. Das Ausschreibungsdesign soll einfach ausgestaltet und umsetzbar sein.

    3. Es soll zu einem hohen Wettbewerb um die ausgeschriebene Menge an Vergütungsberechtigungen kommen.

    4. Kostensenkungspotenziale sollen gehoben werden.

    5. Dezentrale Marktinformationen sollen aufgedeckt werden, um ggf. weitere Kostensenkungspotenziale zu heben.

    6. Die vorgegeben Ausbauziele müssen erreicht werden.

    7. Dabei ist die heute bestehende Vielfalt der Akteure zu bewahren.





Die Eckpunkte von BBE, DBV & FvB im Überblick
    · Die Vergütungssystematik des EEG 2014 wird grundsätzlich beibehalten.

    · Alle Bioenergietechnologien nehmen an derselben Ausschreibung teil.

    · Gebotshöchstgrenzen werden in Anlehnung an das EEG 2014 angenommen.

    · Projekte zur Weiterentwicklung bestehender Biogasanlagen nehmen zu den Konditionen des EEG 2016 an den Ausschreibungen teil



    · Projekte zum Weiterbetrieb bestehender Bioenergieanlagen nehmen nach Ablauf des Vergütungszeitraums (bzw. ggf. auch vorzeitig) zu den Konditionen des EEG 2016 an den Ausschreibungen teil.

    · Es werden de-minimis-Regeln eingeführt.

    · Für die Bezuschlagung ist allein die Höhe eines Gebots relevant; die Vergütungshöhe bemisst sich in der ersten Runde am tatsächlich eingereichten Gebot („pay-as-bid“).

    · Zu prüfen: Einführung von Sonderregeln, um den teilweise sehr starken Kostenunterschieden gerecht zu werden.

    Die Eckpunkte im Detail

    1. Die Vergütungssystematik des EEG 2014 wird grundsätzlich beibehalten.

    BBE, DBV & FvB schlagen vor, die Kernelemente der Vergütungssystematik des EEG 2014 beizubehalten. Für Anlagen mit einer Leistung von über 100 Kilowatt (kW) gehört dazu die verpflichtende Direktvermarktung im Rahmen des Marktprämienmodells sowie bei Biogasanlagen die verpflichtende Flexibilisierung. Geboten wird auf den anzulegenden Wert der gleitenden Marktprämie. Auch der Flexibilitätszuschlag für Biogasanlagen, der die Mehrkosten der Flexibilisierung ausgleicht, wird beibehalten und weiterhin administrativ durch den Gesetzgeber festgelegt.

    Die konsequente Ausrichtung von Biogasanlagen auf eine flexible Fahrweise ist eine Voraussetzung für die Rolle des energiewirtschaftlichen Systemdienstleisters, die Biogasanlagen zukünftig übernehmen werden. In diesem Zusammenhang ist auch die Flexibilisierung von Anlagen zur Verstromung fester oder flüssiger Biomasse zu erwägen, die ebenfalls flexible Leistung bereitstellen können.

    Weiterhin ist die Möglichkeit zu prüfen, bei der Definition der Ausbauziele und Bagatellgrenzen im Bioenergiebereich nicht auf die installierte Leistung (wie im EEG 2014) sondern auf die Bemessungsleistung (tatsächlich erzeugte Strommenge in einem Kalenderjahr) abzustellen. Eine Umstellung der Ausbauziele auf die Bemessungsleistung böte mehrere Vorteile. Zum einen würde die neue Definition der Ausbauziele an Regelungen für bestehende Biogasanlagen im EEG 2014 anknüpfen, deren Stromerzeugung ebenfalls auf eine bestimmte Bemessungsleistung begrenzt ist (Höchstbemessungsleistung). Zum anderen passt sie besser in die Systematik der Ziele der Energiewende generell, die ebenfalls auf die aus Erneuerbaren Energien erzeugte Strommenge abstellen.

    2. Alle Bioenergietechnologien nehmen an derselben Ausschreibung teil.
      Bei der Ausschreibung der Vergütungsberechtigungen für die Stromerzeugung aus Biomasse wird nicht zwischen verschiedenen Technologien differenziert, d.h. es finden keine getrennten Ausschreibungen für z.B. Biogasanlagen, Holzheizkraftwerke, Pflanzenöl-Blockheizkraftwerke etc. statt. In den Ausschreibungen konkurrieren alle Bioenergietechnologien miteinander. Dies erhöht den Wettbewerb bei den jeweiligen Ausschreibungsrunden und nimmt dem Ausschreibungsmodell einige Komplexität. Aus Sicht der Politik haben gemeinsame Ausschreibungen darüber hinaus den Vorteil, dass es zu keiner gezielten Vergütung des Einsatzes nachwachsender Rohstoffe kommt, die trotz aller Vorzüge derzeit gemäß EEG 2014 politisch nicht gewünscht wird.

      3. Gebotshöchstgrenzen werden in Anlehnung an das EEG 2014 angenommen.

      BBE, DBV & FvB gehen davon aus, dass die Politik beabsichtigt, wie auch bei den Ausschreibungen im Bereich der Photovoltaik-Freiflächenanlagen eine maximale Gebotshöhe (Gebotshöchstgrenze) in Anlehnung an das EEG 2014 festzulegen. Unter dieser Maßgabe würde sich der der anzulegende Wert für die Vergärung von getrennt gesammelten Bioabfällen (§ 45 EEG 2014) als Orientierungswert für eine Gebotshöchstgrenze anbieten. Bei Berücksichtigung der vorgesehenen Degression bis Ende 2016 beträgt der anzulegende Wert dann beim Umstieg auf Ausschreibungen 14,95 ct/kWh. In jedem Fall müssen jedoch die finanziellen Risiken und administrativen Kosten, die die Umstellung auf ein Ausschreibungsmodell mit sich bringt, angemessen eingepreist und die Gebotshöchstgrenze dementsprechend zumindest um diese Faktoren erhöht werden.

      Dieser Orientierungswert darf jedoch nicht darüber hinweg täuschen, dass BBE, DBV & FvB nach wie vor der Ansicht sind, dass die Vergütungen im EEG 2014 und folglich eine Übertragung ins EEG 2016 den Beitrag der Bioenergie zur Energiewende sowie ihren volkswirtschaftlichen Nutzen nicht angemessen widerspiegeln. Eine angemessene Entlohnung der bedarfsgerechten Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien, der Erzeugung Erneuerbarer Wärme sowie des großen Beitrags zum Klimaschutz, den die Bioenergie leistet, läge deutlich höher.

      4. Projekte zur Weiterentwicklung bestehender Biogasanlagen nehmen zu den Konditionen des EEG 2016 an den Ausschreibungen teil.

      Wie die Marktanalyse zur Biomasse des BMWi richtig beschreibt, ist unter den Bedingungen des EEG 2014 nur ein geringer Zubau neuer Bioenergieanlagen zu erwarten. Es ist davon auszugehen, dass bei einer Umstellung auf ein Ausschreibungsmodell ohne weitere Änderungen zu wenig Projekte zum Bau von Neuanlagen entstehen werden, um einen breiten Wettbewerb zu ermöglichen. Die Erreichung der von der Bundesregierung gesetzten Ausbauziele von 100 Megawatt (MW) würde in Frage gestellt. Nach Ansicht von BBE, DBV & FvB liegen die größten kurzfristig erschließbaren Potenziale zum Ausbau der Stromerzeugung aus Biomasse deshalb in der Erhöhung der Stromerzeugung bestehender Bioenergieanlagen, insbesondere in der Weiterentwicklung bestehender Biogasanlagen. Das EEG 2014 begrenzt die Vergütung für bestehende Biogasanlagen auf eine „Höchstbemessungsleistung“, die sich an der bisher höchsten Stromerzeugung in einem Kalenderjahr bzw. an der bei Inkrafttreten des EEG 2014 installierten elektrischen Leistung bemisst. Mit dieser Begrenzung bleiben große Potenziale zum kosteneffizienten Ausbau der Stromerzeugung aus Biomasse ungenutzt, die im Rahmen eines Ausschreibungsmodells gehoben werden könnten. BBE, DBV & FvB plädieren deshalb dafür, auch Projekte zur Weiterentwicklung bestehender Biogasanlagen zu den Ausschreibungen zuzulassen. Anders als Neuanlagen würden Bestandsanlagen sich nicht um eine Vergütung für den gesamten in der Anlage erzeugten Strom bewerben, sondern nur um die Vergütung von Strom oberhalb ihrer bisherigen Höchstbemessungsleistung.

      Die Vorteile einer Einbeziehung von Projekten zur Weiterentwicklung bestehender Biogasanlagen liegen auf der Hand.

      Zunächst sind die spezifischen Kosten der zusätzlichen Stromerzeugung bei einer Anlagenerweiterung teilweise deutlich niedriger als die spezifischen Kosten der Stromerzeugung aus Neuanlagen. Folglich bestehen Potenziale eines günstigeren Ausbaus der Stromerzeugung aus Biomasse. Eine Kostenreduzierung ergibt sich beispielsweise wenn:
        · Der Ausbau einhergeht mit Effizienzsteigerungen (z.B. durch einen erhöhten Wirkungsgrad oder einem geringerem Eigenverbrauch),
        · bestehende Überkapazitäten der Gasproduktion (z.B. bei den Volumina von Fermenter & Gärrestlager) genutzt werden können,
        · einzelne Anlagenkomponenten bereits abgeschrieben sind,
        · eine Querfinanzierung durch eine höhere Vergütung aus einem anderen EEG möglich ist
        · oder es ganz allgemein zu einer Größendegressionen kommt
        Darüber hinaus führt die Vielzahl möglicher Bieter zu einem hohen Wettbewerb bei im Vergleich zu Neubauprojekten tendenziell kürzeren Realisierungszeiträumen und weniger Planungsrisiken.

        Schließlich kann die Öffnung für Projekte zur Weiterentwicklung von Bestandsanlagen dazu genutzt werden, die Flexibilisierung des heutigen Anlagenparks anzureizen. Wenn der Betreiber einer Anlage dazu verpflichtet ist, in die Flexibilisierung der Anlagenerweiterung zu investieren (mindestens doppelte BHKW-Leistung, Gasspeicher, Wärmespeicher etc.), steigt sein Anreiz, in die Flexibilisierung der Gesamtanlage zu investieren.

        Bei einer Einbeziehung von Projekten zur Weiterentwicklung bestehender Biogasanlagen sind in jedem Fall zusätzliche Nutzungskonkurrenzen mit anderen Formen der Landwirtschaft zu vermeiden. Dem kann beispielsweise durch angemessene Gebotshöchstgrenzen Rechnung getragen werden.

        5. Projekte zum Weiterbetrieb bestehender Bioenergieanlagen nach Ablauf des Vergütungszeitraums nehmen zu den Konditionen des EEG 2016 an den Ausschreibungen teil.

        Ein weiteres großes Potenzial zur Steigerung des Wettbewerbs sowie zur Kostensenkung der Stromerzeugung aus Biomasse bietet die Einbeziehung von Projekten zum Weiterbetrieb einer Anlage nach Ende ihres Vergütungszeitraums (bzw. ggf. auch vorzeitig) zu den Konditionen des EEG 2016 (im Folgenden: „Neuinbetriebnahme“).

        Eine Öffnung der Ausschreibungen für „Neuinbetriebnahme“-Projekte bietet neben einer Erhöhung des Wettbewerbs und der Hebung von Kostensenkungspotenzialen den Vorteil, dass diese Projekte im Vergleich zu Neubauprojekten niedrigere Planungsrisiken sowie tendenziell niedrigere Vorlaufkosten aufweisen. BBE, DBV & FvB plädieren deshalb dafür, auch „Neuinbetriebnahme“-Projekte zu den Ausschreibungen um Vergütungsberechtigungen im EEG 2016 zuzulassen.

        Potenziale zur Kostensenkung ergeben sich vor allem aus zwei Faktoren. Zum einen sind im Normalfall die baulichen Anlagenkomponenten nach 20 Jahren abgeschrieben, aber technisch weiterhin einsatzfähig. Zum anderen reizt die Aussicht auf einen Weiterbetrieb bereits bei Anlagen, die sich noch in ihrem ersten EEG-Vergütungszeitraum befinden, Investitionen an, die später den Vergütungsbedarf der Anlage senken können. Dazu gehören beispielsweise Investitionen in die Infrastruktur zur wirtschaftlich optimalen Vermarktung der erzeugten Wärme sowie Investitionen in die Umrüstung auf eine bedarfsgerechte Fahrweise. Insbesondere Investitionen in die Wärmeinfrastruktur amortisieren sich großteils erst nach vielen Jahren, so dass sie für Anlagen, die sich bereits in der zweiten Hälfte ihres Vergütungszeitraums befinden, oft wirtschaftlich uninteressant bzw. aus Sicht der Banken nicht mehr refinanzierbar sind. Eine Öffnung für „Neuinbetriebnahme“-Projekte könnte mithin deutliche Potenziale zur Kostensenkung heben, die ansonsten ungenutzt blieben.

        6. Es werden de-minimis-Regeln eingeführt.

        Es ist davon auszugehen, dass das finanzielle Risiko und der administrative Aufwand, die mit der Teilnahme an einem Ausschreibungsverfahren einhergehen, insbesondere für Projektierer von Bioenergieanlagen mit sehr niedriger Leistung oft zu hoch und deshalb nicht gerechtfertigt sind. BBE, DBV & FvB plädieren daher für die Einführung einer Bagatellgrenze. Anlagen unterhalb dieser Grenze können eine Vergütungsberechtigung auch ohne einen Zuschlag in einem Ausschreibungsverfahren erhalten, wobei die Höhe der Vergütung wie bisher administrativ festgelegt wird. Die genaue Höhe der Bagatellgrenze ist noch zu prüfen.

        Darüber hinaus plädieren BBE, DBV & FvB dafür, die bisherige Sondervergütung für Anlagen zur Vergärung von Wirtschaftsdünger mit niedriger Leistung (§ 46 EEG 2014) beizubehalten. Die Vergärung von Wirtschaftsdünger ist politisch gewollt und aus Klimaschutzgründen besonders sinnvoll, da sie in großem Umfang die Emission von Treibhausgasen reduziert, welche bei einer offenen Lagerung entstünden. Aufgrund ihrer geringen Leistung sowie der niedrigen Energiedichte der Einsatzstoffe können Anlagen dieses Typs jedoch finanziell nicht mit anderen Anlagentypen konkurrieren. Auch trägt ihr Ausbau zur Akteursvielfalt im Bioenergiesektor bei, da sie vor allem von kleinen und mittleren Viehhaltungsunternehmen betrieben werden, die sich ansonsten nicht mit der Erzeugung von Biogas befassen.

        7. Für die Bezuschlagung ist allein die Höhe eines Gebots relevant; die Vergütungshöhe bemisst in der ersten Runde am tatsächlich eingereichten Gebot („pay-as-bid“).

        Die Vergabe von Vergütungsberechtigungen, die sich allein an der Höhe eines Gebots orientiert, trägt zu einem einfachen und transparenten Ausschreibungsverfahren bei und wird deshalb für die ersten Ausschreibungsrunden von BBE, DBV & FvB befürwortet.

        Gleichwohl weisen die Verbände darauf hin, dass perspektivisch evaluiert werden sollte, ob auch qualitative Merkmale wie z.B. die Systemsicherheit in die Vergabe einfließen sollten. Das BMWi hat dies in im vergangenen Jahr zu den Ausschreibungen veröffentlichten Eckpunkten zunächst zurückgestellt. Wenn jedoch erste Erfahrungen mit dem neuen System gesammelt wurden, sollten weitere Zuschlagskriterien geprüft werden.

        Das pay-as-bid-Verfahren stellt ein leicht nachvollziehbares Vergabeverfahren dar und trägt deshalb ebenfalls zu einem einfachen und transparenten Ausschreibungsverfahren bei. Darüber hinaus birgt es zumindest in Teilen die Chance, die Kostenunterschiede der verschiedenen Projekttypen abzubilden (siehe Punkt 8). Nichtsdestotrotz ist nach einer ersten Anwendung zu prüfen, ob auch ein Einheitspreisverfahren („uniform-pricing“) zielführend ist.

        8. Zu prüfen: Einführung von Sonderregeln, um den teilweise sehr starken Kostenunterschieden gerecht zu werden.

        Bioenergieprojekte weisen zum Teil einen sehr unterschiedlichen Vergütungsbedarf auf. BBE, DBV & FvB gehen davon aus, dass insbesondere in den Jahren, in denen viele Anlagen, die bisher nur die Grundvergütung erhielten, aus ihrem EEG-Vergütungszeitraum herausfallen, überwiegend sehr niedrige Gebote eingereicht werden. Dennoch sollten keine Gebotshöchstgrenzen eingezogen werden, die Anlagen mit mittlerem Vergütungsbedarf, z.B. neue Bioabfallvergärungsanlagen, pauschal ausschließen.

        Es ist deshalb zu prüfen, inwiefern die Einführung von Sonderregeln sinnvoll ist, die den sehr starken Kostenunterschieden gerecht werden. Diese könnten beispielsweise darin bestehen, für einzelne Anlagentypen eine separate Gebotshöchstgrenze einzuführen oder die tatsächlich vergebene Vergütung mit einem Korrekturfaktor an die jeweiligen Kosten eines Anlagentyps anzupassen.

        Fazit

        Auch im Bereich der Stromerzeugung aus Biomasse kann die wettbewerbliche Ermittlung der Vergütungshöhe sinnvoll ausgestaltet werden. Mit den obigen Eckpunkten haben BBE, DBV & FvB einen ersten Vorschlag unterbreitet, der im weiteren Verfahren weiter auszuarbeiten ist. Auch muss die Einführung von Ausschreibungen perspektivisch im Kontext einer umfassenden Reform der Regelungen für die Bioenergie gesehen werden. Im weiteren politischen Prozess werden BBE, DBV & FvB ein entsprechendes Konzept unterbreiten.

        Für Rückfragen stehen wir Ihnen gerne zur Verfügung.



        Bundesverband BioEnergie e.V. Deutscher Bauernverband e.V.
        Geschäftsstelle Bonn Geschäftsstelle Berlin
        Bernd Geisen Udo Hemmerling
        Geschäftsführer Stellvertretender Generalsekretär
        Tel.: 0228 / 81 002 22 Tel.: 030 / 31 904 402
        geisen@bioenergie.de u.hemmerling@bauernverband.net


        Fachverband Biogas e.V.
        Hauptstadtbüro
        Sandra Rostek
        Referatsleiterin Politik
        Tel.: 030 / 27 58 179 13
        sandra.rostek@biogas.org